近日，在京參加第十三屆全國人民代表大會第二次會議的上海代表團全國人大代表集體醞釀、討論議案建議。全國人大代表、上海市黃浦區(qū)委書記杲云深入分析了優(yōu)秀歷史建筑保護利用中的一系列現(xiàn)實難題，提出了制定《中華人民共和國優(yōu)秀歷史建筑保護法》的建議。

現(xiàn)實因素：優(yōu)秀歷史建筑保護需要一部分系統(tǒng)的法律

杲云代表說，近年來，上海相繼成功打造了“外灘源”“田子坊”“思南公館”等系列精品項目。由于保護工作綜合性較強，涉及產(chǎn)權(quán)歸集、土地供應(yīng)、修繕利用和資金安排等眾多環(huán)節(jié)，盡管國家在不同層面出臺了若干政策文件，但尚缺乏系統(tǒng)、整體、全面的反映保護要求的法律法規(guī)，導(dǎo)致實務(wù)中產(chǎn)生了不相適應(yīng)、不協(xié)調(diào)等情況。

問題1：產(chǎn)權(quán)歸集方面

上海擁有5批1058幢優(yōu)秀歷史建筑，其中7成以上由居民居住或使用，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)復(fù)雜，有直管公房、系統(tǒng)公房、私房等形式。對優(yōu)秀歷史建筑保護利用首要面臨的就是房屋騰退、居民遷出的問題。如采取協(xié)商置換的方式，則存在置換成本高、周期長、效率低等問題，且對提出不合理補償要求的情形，缺乏有效的應(yīng)對措施。

以北京東路137號利康大樓為例，該樓建于1911年，為五層磚木結(jié)構(gòu)的折衷主義風(fēng)格（略帶英國安妮女王風(fēng)格）建筑，被列為上海市第五批優(yōu)秀歷史建筑。但因產(chǎn)權(quán)問題無法解決，最終使保護工作擱淺。

問題2：配套資金方面

優(yōu)秀歷史建筑保護在資金籌備與使用方面主要面臨著以下問題：一是啟動資金高，資金回收難度大。由于房屋騰空置換、保護修繕成本高以及用途轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)控制等多種制約因素，對啟動資金的要求非常高；同時，成本投資回報期長，運作成本高，保護成本普遍高于同期新建高檔商辦樓宇的平均建設(shè)成本，甚至?xí)霈F(xiàn)成本與收益倒掛。

如按照舊區(qū)改造來啟動項目的，根據(jù)法律規(guī)定，地塊拆建和補償費用應(yīng)當(dāng)由政府財政資金予以保障，且足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?，社會資金不得事先參與，這給政府財政造成較大壓力。

問題3：保養(yǎng)修繕方面

目前，優(yōu)秀歷史建筑的保養(yǎng)修繕面臨的最主要問題是由于房屋所有權(quán)和使用權(quán)分離所帶來的產(chǎn)權(quán)歸屬及修繕責(zé)任不清等問題。根據(jù)《物權(quán)法》等規(guī)定，對房屋進行修繕需經(jīng)占份額三分之二以上的按份共有人同意。但由于優(yōu)秀歷史建筑多數(shù)歷經(jīng)了數(shù)代人的傳承，業(yè)主也幾經(jīng)變遷，如今的產(chǎn)權(quán)人可能多達數(shù)十人，且有不少產(chǎn)權(quán)人身在海外，或者國籍已發(fā)生變化，往往難以達成一致方案，導(dǎo)致了房屋空置或放任不管等問題，政府也無法有效督促其履行修繕義務(wù)。

以“書隱樓”為例?！皶[樓”位于黃浦區(qū)老城廂歷史文物風(fēng)貌保護區(qū)內(nèi)，系上海唯一保存完整的大型清代民居，保護歷史價值高。但由于年久失修，使得有些附屬建筑已發(fā)生塌陷，安全隱患嚴(yán)重。市、區(qū)有關(guān)部門曾對其進行修繕評估，徹底修繕?biāo)栀M用約一億多人民幣，但由于該建筑有產(chǎn)權(quán)人二十余位，且人員失散失聯(lián)，難以形成符合法定要求的修繕意見，使得維修工作一直無法啟動。目前，政府僅能每年撥款20萬元左右對其進行基本和必要的安全維護。

問題4：規(guī)劃建設(shè)方面

鑒于一些優(yōu)秀歷史建筑年代久遠、基礎(chǔ)設(shè)施落后、功能設(shè)置不當(dāng)?shù)纫蛩兀趯ζ溥M行后續(xù)保護和利用時，可能會難以符合現(xiàn)行法律法規(guī)中對規(guī)劃、建設(shè)、消防安全等強制性標(biāo)準(zhǔn)和要求。現(xiàn)有的一些國家通用技術(shù)規(guī)范要求，如容積率、綠地率、防火、抗震、河道管理等，其適用對象也往往是一般性的建筑設(shè)施，普遍缺乏對優(yōu)秀歷史建筑保護的特別規(guī)定，導(dǎo)致在保護項目中往往采用一事一議、特事特辦的方式解決問題。

代表認(rèn)為：地方規(guī)章升級為“國家版”有可行性

杲云代表說，在優(yōu)秀歷史建筑保護方面，目前除國家部委出臺相關(guān)文件外，在地方上，先后有上海、天津、杭州、廈門、武漢、哈爾濱等城市分別出臺了相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章。各地方在長期的實踐中所積累起來的大量規(guī)則、制度、機制，可以為國家立法提供豐厚的法治實踐資源，為上升為國家法律法規(guī)提供有效支持。

同時，將優(yōu)秀歷史建筑保護立法從地方版升級為國家版，還能有效統(tǒng)籌解決各地立法在實務(wù)運作中出現(xiàn)的保護標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)法力度不一等共性問題。此外，國外立法方式也為我們提供了有益借鑒。